学前教育立法也是很多代表关心的话题,我国学前教育三年毛入学率为75%

发布时间:2020-02-04  栏目:教育资讯  评论:0 Comments

其一,以法律的形式,明确学前教育性质、地位,它是国家基础教育、是国民教育体系的重要组成部分,并且是一项重要的社会公益事业,对促进国民素质整体提高、社会公平、脱贫攻坚等均具有基础性、先导性作用;

鉴于“全面二孩”人口战略、脱贫攻坚战略落地,国家经济健康发展和社会和谐稳定的需要,庞丽娟建议有关部门加快立法进程,争取尽快制定出台学前教育法,明确各级政府对学前教育管理的主要职责,投入体制与运行保障机制,办园体制,教师待遇保障政策。尤其是对不同性质园的分类而适宜的管理体制、投入体制等。对农村地区、革边民穷地区的倾斜支持政策,对贫困地区和弱势人群的基本免费保障制度等作出明确规定。

2015年,国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》里已经明确要求,建立政府和国有企业合理分担成本的机制,多渠道筹措资金,采取分离移交、重组改制、关闭撤销等方式,剥离国有企业职工家属区三供一业和所办医院、学校、社区等公共服务机构。

“最上位、根本的原因则在于我国尚未有国家层面、专门的学前教育法,尚未对学前教育改革发展中的深层、关键问题作出明确的法律规定。”庞丽娟说。

当前我国学前教育事业发展的主要问题包括五个方面:比如,学前教育行政管理力量严重不足。一方面是随着改革的深入,教育行政部门的管理责任成倍增加,但另一方面目前各级教育行政力量严重削弱。国家负责管理学前教育的教育部幼儿教育处编制只有2人,实际在编专职人员仅有1人。在不少省市没有幼教专职干部,或专职干部不“专干”,其往往身兼数职,这样的管理力量不仅难以有效履行基本的行政管理职能,更无法有效面对一些新情况、新问题。

实践与思考

庞丽娟称,2015年底,我国学前教育三年毛入学率为75%,尽管比2009年的50.9%提高了近一半,仍然意味着我国还有1/4的儿童无法接受学前教育。特别是在我国中西部连片特困地区,学前三年毛入园率普遍在50%以下,不少贫困县甚至仅30%-40%,在一些中西部省份的市县,仍不能实现每一个乡镇都拥有一所幼儿园。

据了解,目前我国专门规范学前教育的法规和规章仅有1986年出台的《幼儿园管理条例》和1996年出台的《幼儿园工作规程》。这些规定出台时间较早。虽然2010年国务院颁布了《关于当前发展学前教育的若干意见》,但这些条例、规程和意见仅仅是一些行政规定,缺乏法律的权威性和约束力。

谈到幼儿教师的工资待遇现状,全国政协委员、北京市北海幼儿园园长柳茹在接受中国教育报采访时说,当前,国家在工资待遇、评优评先等方面给予了幼儿教师一些倾斜,许多政策也在完善中。例如,现在幼儿教师也可以参与正高级教师的评审。“然而,就拿职称评定来说,幼儿教师在机会和条件方面还是处于弱势,名额少,条件高,特别是要求论文论著、课题、成果等,幼儿教师普遍很难达到。”

其次,学前教育经费严重匮乏,事业发展缺乏基本的财政保障。在我国教育财政性经费的总量之中,学前教育经费所占的比例过小,仅占1.2%-1.3%,且十年来徘徊不前,从根本上难以支持学前教育事业的发展。

其二,明确规定各级政府与相关部门的主要责任;

实地调研中,庞丽娟发现,普惠性资源严重不足是当前我国学前教育事业发展的突出矛盾。一些地方幼儿园因缺乏经费,运转困难,无法开园。一些幼儿园缺乏教师或者教师专业素质不高,导致教育质量不高。

根据条例规定,县级以上人民政府要将学前教育机构布局纳入城乡规划,并预留建设用地。学前教育设施应与新建、改建、扩建的城镇居民区同步规划、同步建设、同步交付使用。城乡中小学布局调整形成的富余教育资源优先用于发展学前教育。

全国人大代表、山东省淄博市淄川区双杨镇赵瓦村党委书记李久存在接受媒体采访时建议,加快学前教育立法进程,以法律的形式,明确学前教育的性质、定位,明确建立学前教育财政投入体制和运行保障机制,以及幼儿教师的身份地位和基本权益保障。

庞丽娟:是这样的。由于缺乏有力的全国性法律规范,在社会结构转型与经济体制改革的新形势下,学前教育事业发展面临着许多不容忽视的问题,在相当程度上影响和制约着学前教育事业的健康发展。为保障并推进我国学前教育事业的改革与发展,当前亟待立法,这既是现代政府的重要职责,也是破解当前我国学前教育发展突出问题、切实保障和促进学前教育事业健康、可持续发展的关键所在。

在《教育法》所规定的四个独立学段中,唯有学前教育没有立法。最高层次,只有国务院规章——2010年的“国十条”。

她说,目前,江苏、北京、云南、吉林、安徽、辽宁等近20省或市先后制定实施了《学前教育条例》,为全国性的立法提供了重要的经验与参考。

庞丽娟说,要实现到2020年基本普及学前教育的目标,必须明确建立省级统筹、以县为主的管理体制,就是要明确由省级政府来统筹领导省域内学前教育发展与区域内均衡发展,同时保障财政的投入。只有提高到省级统筹,省域内的财政投入才能相对均衡。

梳理连日来在京参加全国两会的代表委员们的意见建议,记者发现,围绕学前教育的供给、编制、法律定位等问题,仍然是代表委员们面对媒体采访时关注的热点议题。

记者:在学前教育法案的研究、起草和制定过程中,您认为应秉承哪些理念,着重注意哪些方面?

近年来,我们在各地的持续实地调研发现,资源不足,特别是普惠性资源严重不足是当前学前教育事业发展的突出的主要矛盾;同时,不少地方幼儿园运转困难,因为缺乏经费;有园开不了,因为教师数量缺乏,并且专业素质不高,教育质量不高。导致这些问题的原因主要在于尚未建立起适应发展需要、我国国情、特别是新形势的学前教育管理体制、投入与运行保障机制、办园体制,缺乏教师队伍建设特别是身份地位与待遇保障政策;在一些地方政府职责不到位,或者说努力与认识不到位,对投入办园、教师待遇与准入资质等有规而不落实。而更上位、根本的,在于我国没有《学前教育法》,对上述这些学前教育改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题,做出明确规定。

“最根本的原因,在于我国没有《学前教育法》”,庞丽娟说,”在《教育法》所规定的四个独立学段中,唯独学前教育没有立法,不能有效保障当前及未来学前教育发展。”

湖北师范学院教育科学学院何浩等人2015年调研发现,在武陵山区某市的500多所幼儿园中,大、中、小班幼儿超过50人的分别为33%、24%、10%。中国教育科学研究院教授刘占兰2015年的调研发现,有些贫困地区的班额甚至高达160多人。刘占兰的调研还发现,有的县幼儿园师幼比平均为1∶23.3,有的达到1∶36.1。

庞丽娟分析指出,存在上述问题的直接原因,是对学前教育性质、定位缺乏真正认识,一些政府部门对发展学前教育的主导责任不明确,或落实不到位;深层次原因是学前教育管理体制、投入体制、办园体制、教师政策制度等短板依然突出,适应于我国新形势下新要求的体制机制尚未有效建立。

立法

但是,国十条毕竟容量有限,而且严格说来没有法律效力。当前,涉及学前教育法律法规大量地散见于其他法律法规中,不利于真正、有效地发挥作用;仍有大量、重要的政策缺失疏漏。

2016年和2017年,单独二孩和全面二孩政策后出生的孩子,将迎来入园高峰。近日,全国人大代表、北师大教育学部教授庞丽娟提交了《尽快出台学前教育法》的议案,建议加快学前教育法立法步伐,在学前教育法中明确财政投入体制、运行保障机制,建立成本分担机制,并对贫困地区和弱势人群实施基本免费保障制度。

根据周洪宇的调研,近年来,除北京、上海外,全国29个省在精简机构时陆续将幼教管理机构学前教育处撤并,甚至没有设专职的幼教干部,而是由基教处来兼管。基教处由于身兼数职,因而难以履行基本的管理职能。

待遇编制有何解题思路?

一方面是为孩子“入园难”而焦灼的家长,另一方面却是为幼儿园“发展难”犯愁的基层幼儿园从业者。“我是一名幼儿园教师,工作十六年了,还不能转正,工资太低,请问我该找谁反映?”在最新出台的“国十条”的网页下方,很多网友这样留言。

其三,对新时期符合我国国情的管理体制,特别是各级政府对学前教育管理的主要职责;投入体制与运行保障机制、办园体制,教师待遇保障政策;尤其是对不同性质园的分类而适宜的管理体制、投入体制、教师政策等,作出明确规定;

现实中明确学前教育的管理责任更为紧迫。随着教育体制改革的不断深入,学前教育举办主体不断增多,管理难度加大;另一方面,各级学前教育行政管理力量却在被削弱。全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教育学院教授周洪宇说。

在庞丽娟看来,我国的学前教育立法,应坚持公益与普惠、政府主导、改革与创新、公平与均衡的理念,把立法的重点,一方面放在明确学前教育性质和定位、职责及分工协调机制、管理体制与机构、督导评估与问责制度、财政投入体制和运行保障机制上;另一方面应放在确立以公办园、公办性质园和普惠性民办园为主体并多元共同发展的办园体制、明确学前教师的身份地位等基本权益与保障,以及建立优先保障贫困地区和弱势群体的学前教育扶助制度上。

第五、各种社会力量办园的条件、权力和行为缺乏应有的规范与保障。近年来,各种社会力量办园,如民办园、街道园、合资园等发展很快,目前已占全国幼儿园的62.17%。但对这些幼儿园的承办资格、办园条件、教师师资、登记注册等缺乏有效的管理与规范,既不利于很好地保障其办园利益,而且也严重影响其办园积极性和教育质量。

为此,很有必要在全国范围内,持续深入的研究,总结各省市已有学前教育地方性政策举措的现状和经验,将其概括提炼并上升为法律,同时可以积极借鉴国际有效经验,作为我国立法的参考。在立法过程中,尤其要突出并回答一系列重要问题:

管理底盘抬升同时,在投入体制上依旧要有长效机制的支撑。要保运转,就要建立健全生均经费标准和生均财政拨款标准的体制,要建立相应的标准体系。具体规定多少比例用于学前,各地可以探索提供经验。庞丽娟说。

柳茹表示,为了稳定教师队伍,各个幼儿园可谓“八仙过海各显神通”,在柳茹所在的北海幼儿园,每个月都会用授予“北海星”的方式鼓励老师。“其实就是个精神奖励,但大家还是倍受鼓舞。国家能不能在激励机制上考虑到幼儿教师的特殊性,让优秀的人才招得来、用得好、留得住。”

强调公益 突出均衡

其四,对农村地区、革边民贫地区的倾斜支持政策,对贫困地区和弱势人群的基本免费保障制度等,作出明确规定。

学前教育立法也是很多代表关心的话题,我国学前教育三年毛入学率为75%。学前教育发展乏力的一个重要的原因,就是管理底盘太低。庞丽娟认为,在学前教育管理上,过去长期主要责任重心在乡镇,中长期规划实施以来统筹管理的层级才明确到了县一级,但我们发现,县一级的财力,全国参差不齐。像甘肃,86个县有57个是国家级贫困县,要保证投入的稳定性还是很困难的。

“要多渠道扩大学前教育供给,无论是公办还是民办幼儿园,只要符合安全标准、收费合理、家长放心,政府都要支持。”今年全国两会上,政府工作报告释放出多渠道扩大学前教育供给的强烈信号。

我们准备好了吗

所以,适应国家新战略、新形势,制定高位、专门的《学前教育法》,对前述问题作出明确、妥善的规定,对政府依法有效地协调学前教育发展与社会各方面的法律关系、规范各方面主体行为,有效调动与规范社会各方面积极性与资源,显然是更有利的。我们近年在各地的调研中,地方对学前教育立法的呼声很高。

吉林省就是进行探索的省份之一。吉林省学前教育条例是2014年9月通过,2014年12月开始实施的。其中规定县级以上人民政府应当将学前教育经费纳入财政预算,并且要保证财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比例不能低于3%。2014年以来,全省共投入34亿元用于学前教育事业的发展。

多渠道扩大学前教育供给

行政力量弱 教育经费少

庞丽娟指出,非常有必要制定学前教育法,明确学前教育的性质、宗旨、目的,同时明确政府的责任,特别是管理体制、投入体制、办园体制、教师队伍建设、督导评估等。

至于幼师编制长期存在的问题,民盟中央建议,鼓励各地统筹利用幼、小教师编制资源,争取对学前教育进行单独列编。鼓励地方成立幼教集团,对辖区范围内非在编教师进行统一分配管理,通过政府购买幼教集团服务的形式,尽快完善幼儿园非在编教师工资待遇保障机制,并给予非在编教师参照事业单位社保待遇。

庞丽娟:随着相关研究对学前教育功能价值的深入揭示,学前教育的重要性与迫切性日益凸显。近年来,重视学前教育事业发展渐成共识,加强政府在发展学前教育中的作用,尽快制定学前教育法的社会舆论与呼声渐强,成为教育界、幼儿家长和社会的殷切期盼,可以说,我们具备了立法的社会基础。以法律形式确立并强化学前教育的性质、地位与政府职责,意味着各级政府必须大力加强对学前教育的财政投入,随着国民生产总值连续20年以近10%的速度大幅度增长,我们的经济发展水平基本具备了增加对学前教育财政投入的经济基础。同时,我国学前教育立法可资借鉴的经验比较丰富,除了上述提到的地方人大的尝试外,国际如美、英、法日等国家学前教育法律的实施经验也可以为我国提供借鉴。

周洪宇建议,鉴于我国学前教育的发展现状和我国的现实国情,应确立政府主导、社会广泛参与,公共财政支撑、多渠道投入相结合,公办民办共同发展的学前教育事业发展基本方针,建立公办为主、公办民办共同发展的办园体制。

“编制是个老问题,或可以尝试突破编制的新方法,例如未来可以有一部分教师是有编制的,另一部分教师则通过政府采购公共服务的方式解决编制问题。”朱永新在接受媒体采访时表示。

记者:目前,我国学前教育的立法进程走到了哪一步呢?

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